政府引導基金正在成為地方政府樂于使用的招商引資工具，以銀行為主的金融機構也在通過各種途徑參與其中。作為各級財政支出方式轉變的新方向，數萬億的政府引導基金正在政府意圖和參與其中的資本意圖博弈下出現，并產生新的變化。

政府出資成立引導基金，需要體現一定的政策意圖，這種意圖一般并不在于獲得高額投資回報——一位地方發改委相關人士表示，他們對于財政資金的投入回報預期是“只要跑贏通貨膨脹就行”，更為重要的是政府希望通過引導基金扶持當地產業發展。

一位地方引導基金人士會定期到北京、上海等地區接觸企業，并許諾1000萬－3000萬不等的股權投資金額，同時要求企業在當地注冊公司。在他看來，在越來越多的地區，地方引導基金已經成為新的招商工具。

而在一些經濟發達的地區，政府對于財政出資部分的盈利回報也開始有了新的打算。北京一位天使基金合伙人表示，他們與政府引導基金合作過兩次，上一次政府提供了優惠的回購政策，而在Z近的一期中則對回購的流程和條件做出了更嚴格的要求，政府態度更傾向同股同權。

一些銀行也開始通過信托渠道和各層包裝規避國家對于銀行參與相關股權投資的限制，從而參與到地方引導基金中。一位地方城商行相關人士表示，目前他們銀行已經與地方政府建立了兩支引導基金。但是具體的合作方式還在摸索，關口在于：銀行參與產業類引導基金是否按照此前參與基建類項目一樣，要求地方政府給予固定的收益。

國家行政學院經濟學部教授馮俏彬認為，引導基金實際上是政府財政支出一種更有效率的工具，它能夠通過市場化方式解決一些之前政府直接補貼所帶來的項目甄別的難題。而在具體的應用中，由于各地經濟發展水平不一，地方政府對于這一工具的使用方式和目的也會出現變化，這需要一個逐漸規范的過程。

一位長期從事政府引導基金的相關人士表示，目前一些經濟不發達的地區成立的政府創業投資引導基金實際上和創業投資沒什么關系，只是借用創業投資基金的名稱去做招商引資，這個事情長期以來都是存在的，只不過方式有所不同，以前可能是通過產業園區或者融資平臺的形式去做。

政府引導基金是由政府財政出資，配套其它資本，采用市場化方式建立的股權投資基金。按照目前政府引導基金建設的慣例，政府在其中的資本占比一般不超過40%。目前的政府引導基金主要分為創業類基金、產業類基金以及基礎設施建設類基金?；鸸芾矸綖楣_招募的市場化投資機構，也有一部分地區是通過融資平臺設立的投資公司對政府引導基金進行管理?；诖?，地方政府往往會在引導基金時與基金管理機構達成協議，要求一定比例的資金必須投入當地項目或者特定行業中。這一原則實際是政府作為財政出資人在設立引導基金時的意圖體現，成立引導基金的初衷就是為了扶持本地經濟或者特定行業的經濟。

一位地方發改委人士表示，這個并不是一個硬性的限制，外地的企業可以通過更換注冊地，或者在引導基金設立地成立新部門的形式規避這一限制，對于此地方政府一般也不會做出明確的限制規定。

在實際操作中，鑒于一些地區本地可以投資的項目并不多，一些經濟欠發達的地區會將引導基金作為招商的方式，以股權投資和其它優惠政策，吸引其它地區的優質企業將注冊地轉移至當地。

前述地方引導基金人士說，他所管理的基金以本地企業為投資方向。但本地企業值得進行股權投資的企業并不多，因此，他們會定期到北京、上海等地區接觸企業，并許諾1000萬－3000萬不等的股權投資金額，同時要求企業在當地注冊公司。在股權投資以外，地方政府還會提供一部分諸如場地租金減半、裝修補貼等優惠政策，以吸引企業來本地注冊。

馮俏彬表示，政府作為基金出資人，提出一定的限制要求是正?，F象。地方政府在落實一些政策時，往往是具有創意的，政府引導基金在這里被作為了一種通過財政支出實現招商引資的工具，Z終的目的也是能夠扶持當地經濟的發展。

政府引導基金的背后是政府意圖與資本意圖的博弈，即政府希望Z大化地實現扶持當地經濟發展的意圖，而參與的投資機構和其它出資方希望能夠Z大化地實現資金回報，這兩者意圖博弈的結果也會隨著政府引導基金成立級別和成立地區的經濟狀況有所改變。

2014年，科技部和財政部成立了科技成果轉化基金創業投資子基金，并頒布了《國家科技成果轉化引導基金設立創業投資子基金管理暫行辦法》?？萍疾肯嚓P人士表示，在這份《暫行辦法》頒布前，政府調研了上百家投資機構，因此這份《暫行辦法》就是政府的“底牌”，參與引導基金的投資機構都需要遵從《暫行辦法》中的規定。

凱石集團董事長陳繼武指出，他接觸的一些經濟發達地區的政府引導基金也都有著相對嚴格的管理辦法，而經濟欠發達地區的政府則比較樂意提供其它的優惠政策，雙方討論的空間比較大。同時，在對財政支出回報的方面，經濟條件發達地區也出現了新的預期。

北京一位以早期項目為主的投資機構相關人士表示，Z近他參與的一支政府引導基金已經開始要求對回購流程做了更嚴格的規定，需要經過一定審核機制。同時整體思路也更傾向于同股同權。這是這位投資人參與的第二期基金，在第一期中，政府提供了優惠的回購政策。

按照此前的慣例，在以早中期投資為主的政府引導基金中，政府方面往往會提供優惠的回購政策，即在達到一定條件后，基金管理方和其它出資人可以以較低的價格回購政府出資的股權，這也意味著管理方和其它出資人可以獲得財政支出部分所產生的收益。同股同權即意味著政府財政支出部分將會與其它出資人獲得同樣的回報，同時也承擔同樣的風險。

這種博弈的結果之一是：二三線投資機構成為了一部分地區政府引導基金的主流合作機構。一位金融機構相關人士表示，他所接觸的參與政府引導基金市場化管理機構一般都是二三線的管理機構，一線的投資機構幾乎很少會看到。

對于此，一位投資機構負責人表示，目前一線的投資機構資金募集難度并不大，因此對于政府引導基金的態度也較為謹慎，大部分都是在和一些核心城市的政府進行合作，而其它對于其它經濟欠發達省份的引導基金持觀望態度。而非一線的投資機構反而顧慮較少，對于政府提出的各項要求配合度也較高，達成合作的可能性更大。

各地政府引導基金的紛紛建立正在給銀行提供一個新的資金出口。一些城商行正在通過信托渠道或者其它包裝方式，規避國家對于銀行進行股權投資的相關限制，從而參與到產業類和創投類政府引導基金的建設中。

　　一位東部地區城商行相關人士表示，目前該行已經與政府合作建立了兩支政府引導基金，而且還在籌劃新的引導基金建設。

　　這位人士說，以往銀行更傾向于投資政府基建類項目，原因在于，政府會提供為項目提供擔保并提供給銀行固定的收益。而目前東部地區的基建項目趨于飽和，整個基金的重點正向中西部轉移。而中西部基建投資回報周期普遍高于東部地區，因此，一些城商行開始轉向產業類引導基金。

　　實際上，在整個政府引導基金中，特別是其中基建類基金，銀行資本的介入已經不是新鮮的事情。一位銀行機構相關人士表示，在地方的基建基金中，大量的銀行資金已經通過各種渠道介入其中，這些橋梁以企業為主，特別是一些信用評級較高能夠以極低的成本從銀行獲得資金的國有企業。

　　對于銀行而言，介入政府引導的產業類投資基金還尚未形成一套普遍的操作方式。其中一個主要考量的節點在于，產業類投資基金是否按照以往參與基建項目一樣，要求政府擔保并提供固定收益。上述城商行人士表示，該銀行和地方政府成立的兩支引導基金也是一支采用了固定收益的模式，另一支采用了同股同權的模式。

　　該城商行人士說，相較于基建類投資，產業股權類投資的回報預期更好，一般在15%左右，但是風險也更大，銀行對于這方面也非常謹慎，比如互聯網類項目是絕對不會去投資的。一位地方發改委相關人士也表示，出于風險的考量，在產業股權類投資中，期望政府像對基建類投資那樣擔保的可能性并不大。

　　而另一位長期參與政府引導基金建設的相關人士則表示，金融監管機構應該注意到銀行大量進入引導基金所存在的風險問題。

近日武漢光谷生物城一支招商小分隊從北京、天津返漢，3天跑3個城市，重點行程是拜訪國投創新、寬帶資本等多家知名投資機構。

“用好資本招商手段，讓生物城聚集大量產業基金，這些基金有動力在全球找項目落戶生物城”，帶隊的武漢國家生物產業基地建設管理辦公室常務副主任錢德平說，對于新興產業而言，資本是Z好的“選擇器”“放大器”“加速器”。

新興產業領域競爭異常激烈，各國都在布局，“都是從小苗子培養大的，競爭提前”，這就意味著，對項目的投入和引進，考驗前瞻眼光。專業投資機構遴選項目嗅覺更靈敏，全球甄選，一旦項目落地，還會引入更多專業資源，把項目做成，“把投資機構作為重要的招商對象引入園區后，很多項目會自己找上門”。

此次出差，生物辦金融服務中心負責人也一同前往。她介紹，通過精細化服務于投資機構，去年光谷生物城已引進新增注冊基金管理機構28家，管理資金規模350億元人民幣。而此前，光谷生物城僅有22家投資機構落戶，管理資金規模僅有23億元，“去年一年激增的資金規模，是往年總和的15倍”，這些資本在今年將發揮巨大的招商引資功能。

早在2009年，光谷生物城就成立了生物產業創業投資基金，以8600萬元的政府引導資金，形成1.5億元基金規模?！爱斈曛饕菑膸椭鷦撔缕髽I解決融資難問題考慮”，錢德平坦言，近年來，生物城對資本推動新興產業發展作用上，有了更深理解，“除了讓創新成果放大、加速，資本還有全球配置資源的能力”。